早期儿童服务管理职能变革

作者:佚名 资料来源:网络 点击数:

早期儿童服务管理职能变革

文章
来源 莲山课
件 w w w.5 Y K
j.Co M

早期儿童服务管理职能变革

 内容提要:20世纪80年代以来,在“治理”理念影响下,欧美各国早期儿童服务的管理职能开始变革。主要表现在三个方面:管理一体化、去集权化和私立机构参与。管理一体化主要呈现出协调治理、合并治理与创建新部门主要模式,去集权化包括从国家政府主宰到地方政府自治和广泛利益相关者参与治理两种主要策略,私立机构参与将公共与私营早期儿童教育部门从竞争转变为合作关系。不论采取哪种治理模式都存在潜在风险,因此各国不能因“治理”而“治理”,需根据国情做出科学的治理决策。

  关 键 词:治理 早期儿童服务 管理职能 欧美国家

  基金项目:国家社科基金规划教育学重点课题“保障适龄儿童接受基本而有质量的学前教育政策和机制研究”之子课题“东部发达地区保基本、有质量的学前教育政策机制研究”(AHA110004)。

  一、欧美国家早期儿童服务的管理职能变革的背景

  虽然国情存在差异,但从世界范围看,欧美国家重视从“治理”角度出发,建构早期保育教育服务管理模式以满足儿童的学习与发展需求,在管理职能变革过程中具有共同的历史背景。

  (一)各国政策对早期保育教育的关注度日益提高

  1.多领域的研究证明了早期保育教育的重要性

  脑科学研究表明,个体出生后的前几年的积极生活经验对其一生的健康、认知、生理、社会和情感发展有着至关重要的影响。同时,经济学研究表明,对早期教育的投资是人的一生投资回报率最高的阶段。早期教育每投入1美元,收益有8美元,比小学、中学、大学都高。随后,越来越多的科学研究表明,高质量的早期保育教育对儿童的入学准备和日后学业成功有着积极影响。

  2.早期保育教育对缩小教育不公平现象、维系社会稳定起到重要作用

  许多欧美国家都面临着人口多样化的问题,移民、难民、少数民族和处于社会经济不利地位人群都是需要解决的社会问题。诺贝尔经济学奖获得者Jim Heckman的研究表明,对处于社会不利地位儿童的早期保育教育项目的投资回报率很高,也能够降低其留级率、犯罪率等,这对从根源上消除贫困、维系社会稳定具有重大战略意义。同时,政策制定者也意识到,早期保育教育能够让移民儿童更加熟悉新的文化和语言,帮助其更加顺利地过渡到正规学校教育,缩小因语言、文化等不适应而导致的学业差距。

  3.妇女在就业市场的比例不断提高,加剧了早期保育教育的需求

  1996年美国福利改革背景下,家庭工作情况决定其是否接受政府补助,此政策加剧了贫困家庭照顾孩子的经济压力。虽然美国联邦政府对低收入家庭采取一定程度的帮助,但不足以补贴低收入家庭的需求。同时在欧洲,为了促进就业和家庭生活协调,欧盟国家在20世纪90年代发布了产假和育儿假的目标,以鼓励女性进入就业市场。因此,20世纪80年代至90年代,欧美国家的妇女开始大量涌入就业市场,双职工家庭的现状加剧了早期保育教育的需求。早期儿童服务在促进女性就业、帮助家庭工作和生活协调上也起着非常重要的作用。

  (二)传统保教分离的管理职能存在缺陷

  1.传统保教分离的管理模式与现代儿童观冲突

  追溯历史,大多数欧美国家的早期儿童服务采用了“保教分离”的割裂化管理模式,即针对早期儿童的各项服务由不同的部门来管理,通常由教育部、社会福利部或卫生部分别管理。在法国,托儿所(0-3岁)主要由社会和卫生部负责,侧重于儿童健康和卫生的服务,大部分需家庭自费;幼儿园(3-6岁)被整合进教育系统中,以帮助塑造法兰西儿童的民族性,传播法语,提高入学准备能力。又如美国,儿童保育项目由人类服务部管理,主要补贴低收入家庭儿童保育的花费;早期儿童的教育项目主要由教育部管理,主要负责早期儿童的入学准备。在工业化背景下,传统的分散化管理架构有其积极意义,它可以将不同领域(健康、营养、教育、医疗等)的机构整合在一起,形成资源池。但随着时代发展,这种分散化、割裂化的早期保育教育管理模式,打破了儿童服务的整体性,有碍儿童获得高质量、衔接流畅的早期儿童服务,与强调儿童的完整性、终身教育的现代化儿童观不符。

  2.传统保教分离的管理模式阻碍早期保育教育质量提升

  早期保育教育自上而下由多个部门管理,各个部门之间各自为政、缺乏横向联系,导致了早期保育教育服务的零散和碎片化,增加了实施和管理的复杂性。加之各管理部门之间缺乏沟通和协作,不同部门之间的政策制定和实施的隔离,很容易导致项目服务与管理的重叠与冲突。项目重叠增加了工作重复的可能性,也就会导致资源浪费和服务错乱。传统的分散管理架构下,早期保育教育的碎片化、重叠、重复,最终导致各项工作效率低下,不利于协同各部门力量促进整体保育教育质量的提升。

  3.传统保教分离的管理模式可能引发教育不公平现象

  深入研究传统早期保育的教育管理模式发现,割裂化管理模式会拉大不同类型的早期教育服务之间的质量差距。由于缺乏协调化管理,保育和教育中的一些关键因素——目标、监管、资金、标准、在园时间、员工配备等均存在差距,会导致保育和教育质量的不平衡与教育连续性的缺乏等问题。即使针对同一服务群体,由于缺乏治理,项目准入资格标准不统一也导致入园机会和接受服务质量的差距。早期儿童的保育教育项目准入资格主要包括儿童年龄、家庭收入和其他因素,但由于准入指标的要求上存在差异,部分儿童有可能被排除在某些机构之外,导致入园机会的差距。例如,美国早期服务项目针对“家庭收入”指标的要求不一样,来自低收入家庭的儿童也许无法同时参加开端项目和儿童保育发展资金项目(Child Care Development Fund,简称CCDF),这样就无法使家长投入全天性工作,儿童也无法进行全天性学习。

(三)传统中央集权的管理职能存在缺陷

  传统与自上而下管理模式中,中央政府决定早期儿童服务的法律法规、形式、标准、评估等各方面,地方各级政府“照章执行”。此类管理模式能保证全国早期儿童服务的一致性且便于管理,但是忽略了各个地方在政治、经济、文化等方面的差异性(尤其在联邦制国家),缺乏早期儿童服务的当地适宜性。同时,随着早期保育教育重要性的日益凸显,家长和公众非常关注自身需求和早期儿童服务的质量。因此,早期儿童服务需要更大的灵活性,符合公共利益和父母的意愿与需求。鉴于公共事业的复杂性和成本日益增加、国家政府预算缩减以及传统管理模式的官僚和低效,传统中央专制的管理模式无法满足民众对早期儿童服务的需求。

  二、欧美国家早期儿童服务的管理职能变革举措

  早期儿童服务的管理职能转变进程中,“治理”是一种思想和策略,并不是直接和最终目标。因欧美各国社会、经济、文化背景传统不一,基于“治理”理念的管理职能改革的具体措施存在差异,但也存在共同趋势。2005年,纽曼指出,各国早期儿童服务的“治理”有三个重要维度:管理一体化(Administrative Integration)、去集权化(Decentralisation)和私立机构参与(Privatisation)。[1]

  (一)国家层面:管理一体化

  1.协调治理模式

  协调治理模式,即早期保育教育项目和服务的权利依旧分配到各个机构和部门之间,但在此基础上设立一个跨部门的管理机构来协调现有的部门,共同管理早期儿童服务。协调治理模式中,将早期儿童服务的协调权力集中在一个办公室,形成了专注于幼儿保育教育问题的实体部门,能够促进跨部门的协调与合作。通过办公室跨部门的协调,能够避免多部门间的工作碎片化、重复,提高整体工作机制。同时,跨部门的协调也可以形成各个部门工作的问责机制。协调治理模式在美国很常见。美国多州通过选举依旧保持多部门管理早期儿童服务的基本模式,但会设置一个跨部门的办公室去统整该州早期儿童服务的各项工作。这种跨部门办公室的管理重点在于制定“跨部门”协议,拟定清晰的合作战略以确保各个部门共同实施,力求避免部门间的重复劳动,该办公室的主管向多个部门执行长官报告。[2]2010年,美国伊利诺伊州创设了早期儿童发展协调办公室(Governor's Office of Early Childhood Development),用以协调与支持早期儿童保育教育相关的各部门工作,改进和扩大早期保育教育的服务,并落实早期儿童服务的问责。[3]2006年,宾夕法尼亚州将教育部和人类服务的早期教育资源与经验整合起来,成立了儿童发展与早期学习办公室(Office of Child Development and Early Learning,简称OCDEL)。OCDEL办公室旨在推动教育部和人类服务部中关于早期儿童项目的合作,以建立高效、多层次、连续、优质的早期教育服务。为了提高在不同部门之间的早期儿童服务项目的管理效率,OCDEL办公室共享专业知识、整合项目与专业人员标准,并提供财政支持与项目监督。

  2.合并治理模式

  合并治理模式中,国家层面所有的保育教育服务的授权与问责都凝聚在一个部门中,即有一个牵头部门对所有早期儿童服务进行负责,比如教育部或社会福利部。将所有早期保育教育服务整合在一个行政部门旗下,有助于形成具有一致性和整合性的政策。自20世纪60年代到70年代,北欧国家率先开始将国家层面的保育教育服务整合在单一行政部门旗下,但到底是归教育部还是社会福利部的问题,一直处于争论状态。

  20世纪80年代至今,诸多欧美国家开始运用合并治理模式改革其传统早期儿童服务的管理架构,如新西兰(1986年)、西班牙(1990年)、牙买加(1998年)、苏格兰(1998年)、英格兰(1998年)、挪威(2005年)等。[4]同时,也有部分国家将早期保育教育服务的责任整合到社会福利部中,如丹麦和芬兰等。可见,合并治理模式是很多欧美国家对早期儿童服务进行管理一体化改革的主要趋势。在这种架构下,这些国家的0-6岁的早期保育教育机构,在政策、人员培训、工作条件、开放时间、收费政策和项目重点等方面都更加一致。

  3.创建新部门模式

  创建新部门模式,即创建一个新的行政部门,并将各类与早期儿童服务相关的项目、服务和提案全部整合在新部门中,该部门行使早期保育教育服务的所有权力。这种治理模式下,国家层面建立了专注于解决幼儿园教育问题的专业机构,能够形成推动早期儿童服务变革的领导力量。同时,改变了早期儿童服务原有的跨部门模式,实现了机构合并、职能转化和人员整合,以立法形式确保了权责挂钩。同时,有助于将原本分散的早期儿童数据整合在一起,利用数据进行政策制定,并解决数据共享问题。

  创建新部门的治理模式在美国部分州开始出现。如美国马萨诸塞州于2005年通过立法设立了全新的早期儿童服务的执行部门——早期教育与养护部(Department of Early Education and Care)。早期教育与养护部整合了儿童养护部和早期学习部的权限与功能,全权统筹管理该州的早期养护和教育服务。2006年,美国华盛顿州成立了州立早期学习部(State Department of Early Learning),将原本分在各个部门的早期保育教育服务统整到州立早期学习部。

  4.实施管理一体化进程中面临的挑战

  欧美各国采取了不同的管理一体化治理模式,三种模式虽然在保育教育上的整合程度不一样,但都从一定程度上达到了早期儿童服务的整合性和一致性的目标。即使如此,三种管理一体化模式在实施过程中都面临着不同问题与挑战。如在协调治理模式中,尽管各部门都意识到早期儿童服务的协调、整合、一致性的重要性,但因不同部门之间存在文化和教育定位差异,依旧存在明显界限与隔阂。

  合并治理模式中,当教育部作为合并治理的牵头部门时,早期儿童服务更加有可能被看作一种公共产品,这将引起投入资源和儿童更多的入园机会的增加,但也有可能导致早期儿童服务的“学校化”倾向。创建新部门模式需将所有关于早期儿童服务的部门进行重新协调与整合,这将引起相关部门的各层级的变动,包括高层领导、中层管理人员和一线员工等的重新组合。这种跨部门的多层级变动需要强大的法律、政策及资金支持,同时也需要一些时间。

(二)不同层级政府层面:去集权化

  1.从国家政府主宰到地方政府自治

  早期儿童服务的分权进程中,欧美各国的中央政府将角色定位从主宰与统治转变到引导与支持;地方政府角色定位从“照章实施”到“合理自治”。中央政府制定并提供相对宽泛的国家性教育框架、课程目标和资源,将具体政策制定、管理条例、实施细则、监管等权力给予地方行政部门,以灵活、及时地解决当地的需求。以瑞典为例,各市政府一直是早期保育教育的提供者,但国家对各地方早期儿童服务实施的各方面设定了详细、统一的规则,20世纪80年代起,地方政府意识到国家对早期儿童服务的管理限制了当地早期保育教育的发展,故呼吁改变现状。20世纪90年代开始,瑞典中央政府开始实施权利下放,支持地方政府在早期保育教育上的自治,以适宜方式解决当地民众的实际需求。自此之后,瑞典国家政府制定相对宽泛的教育目标,并提供资金支持。地方政府行施早期保育教育的治理权力,主要包括行政管理、领导人的任用、师幼比例、班级大小、课程、评价、学费、财政支持等方面。如美国科罗拉多州的地方早期儿童委员会设立了地方分会,为整个州的早期儿童服务的实施和发展提供帮助;佛罗里达州的11个县有早期儿童服务委员会,管理地方早期儿童服务的收入。

  2.广泛利益相关者参与治理

  广泛的利益相关者参与早期儿童服务的各项工作,是欧美国家实施分权过程中的另外一个趋势,即给予早期保育教育机构、教师和家长更多的主动权和话语权。在丹麦、挪威、瑞典和意大利部分地区,地方一级的教学顾问、教师、家长共同制定项目目标,记录并评估项目实施过程。在家长话语权方面,丹麦是一个典范,家长是幼儿园、家庭日托所的管理委员会的主要成员,并在教师配备、课程设置和项目组织等方面起到决定性作用。国家提供一定范围内的分权,能减少国家作用,增加地方政府、社区、机构、教师、家长等利益相关者在当地早期儿童服务治理中的参与度和话语权,促进地方早期儿童服务的民主化。去集权化尊重机构、教师、家长等不同利益相关者的话语权,能提高当地早期儿童服务的透明度,让服务与资源更加敏锐地满足当地需求,促进早期保育教育形式的多样性,以更好满足不同家庭的喜好。[5]

  3.实施去集权化进程中面临的挑战

  去集权化能帮助地方层面推进早期保育和教育服务的整合,形成更加高效、合理的儿童服务资源分配。在奥地利、丹麦、芬兰、法国、匈牙利、德国、意大利、荷兰、挪威、瑞典、美国,许多地方当局将各种类型的早期儿童服务整合在一起,为当地儿童及其家庭提供更加有效、整合的服务。一些地方政府将不同年龄阶段教育的行政管理和政策制定进行整合。例如,丹麦、意大利、挪威、瑞典和英国,越来越多的地方政府将早期儿童服务与学校教育整合在同一个行政部门和政治委员会下。[6]

  同样,早期儿童服务在各级政府层面的去集权化也面临着挑战。第一,政策制定者很难在地方自由裁量权利和中央监控之间取得合适的平衡。第二,去集权化有可能引起教育不公平问题。因为,在分权情况下,并非所有地方政府都具备政治意愿、领导力或诸多资源来建设整合的早期保育教育系统,保证早期儿童服务的高质量。例如加拿大和匈牙利,分权和民族自治政策可能导致自治民族太小或太穷,在没有国家强有力的援助情况下,无法提供高品质的保育教育服务。因此,各国经验证明,在去集权的情况下,需要国家性标准、课程框架与质量要求,以抵消更大的地方决策而产生的不公平的风险;[7]同时,国家政府需提供充足的资金和技术支持,帮助地方政府更好地落实地方自治。最后,在贫穷和富裕的地区,需要有均衡机制,以保证所有地区能够提供最基本的早期儿童服务。

  (三)公私机构层面:私立机构参与

  1.欧美国家的举措

  私立部门参与早期儿童服务领域,一方面与国家政府无法满足日益增长的早期儿童服务需求有关,另一方面与地方政府情况有关。去集权化环境下,部分地方政府没有强烈的政治意愿、管理技术和资源进行自治。地方政策制定者也开始与私营部门共同承担早期儿童服务的责任。私立机构与国家、地方公共机构逐渐形成合作关系,而非竞争。

  在很长一段时间内,法国、瑞典等欧洲国家的公共部门和私立部门的关系非常紧张,政治家和公众对非营利组织以及其他形式的私营机构的能力和作用持怀疑态度。自从20世纪80年代开始,欧洲国家的非营利组织及其工会对福利社会的积极作用开始凸显,逐渐成为影响国家和地方工作政策的重要利益团体,成为地方就业和社会支持的重要来源。在法国,40%的儿童保育机构和20%以上的学前班来自私立部门。在瑞典,早期儿童服务领域的私立部门比例不到20%,其中2/3为公私合营的非营利机构,1/3为营利机构。虽然欧洲福利国家在早期儿童服务中的私立机构比例不高,但是仍然是具有影响力的一部分,有助于早期保育教育服务的拓展与多样化。同时,在法国、瑞典等福利国家,所有形式的早期儿童服务私营机构,均享受国家财政补贴,以减少由市场因素引起的准入和质量差距。美国许多州同样开始进入公私合作伙伴关系的阶段,或支持公私共营的实体建立,以推进其早期儿童系统的建设。在华盛顿,该州法律要求早期学习部和社会健康服务部建立一个非政府的、公私共营的实体,以帮助协调儿童学习与发展方面的投资。[8]

2.私立机构参与早期儿童服务的益处

  早期儿童服务的提供者的多样化以及公私部门合作关系的形成,能够帮助巩固、协调和重塑国家的治理架构,弥补纯粹的国家公共实体供给的不足,共同推进国家的早期儿童服务建设。[9]私立机构(尤其是非营利机构)能辅助地方政府进行早期儿童服务建设。同时,从家长的选择和通过竞争提高早期保育教育质量角度看,私立机构参与也是一种非常有用的途径。它能够扩大早期儿童服务的供给,出现创新的教学形式,满足不同家庭的多样化需求。

  3.私立机构参与早期儿童服务所面临的挑战

  该模式的不足在于:第一,它提供了新的具有单独任务、资金和问责标准的平台,而过多单独平台则有可能破坏早期儿童系统的整合性。[10]第二,若缺少对私营部门的监管,将对早期教育的准入和质量产生负面影响,尤其对条件较差的地区与群体来说更是如此。由于缺乏统一的监管机制,公共体制以外的私人供应商通常会决定早期保育教育的资格要求、质量标准和费用。这样下去,有可能发展成为一个双轨机制,来自富裕家庭的儿童参加昂贵的、高品质的私人课程,其他儿童选择低成本、低质量的公共早期保育、教育服务。

  第一,治理是策略而不是最终目标。在基于“治理”理念进行早期儿童服务的管理改革中,不能因“治理”而“治理”,早期儿童服务的治理需确立科学、明确的目标。欧美各国进行早期儿童服务的目标大致相同,即建立高一致性、高整合性、高流畅性的早期儿童服务系统,以提高国家的早期保育教育质量,最终使每一个儿童以及社会受益。以提高早期保育教育质量为目标,寻找阻碍质量提升的管理职能缺陷并进行合理治理,能够有效避免“治理”的盲目性。

  第二,根据国情进行合理“治理”。欧美各国在早期儿童服务治理的3个方面选择了不同的模式。例如瑞典,在保教一体的传统下,该国选择合并治理的一体化模式,同时将早期儿童服务的权力下放到各市,但因其福利国家的特征,对私营部门参与要求相对严格,主要是与非营利机构合作更多。如果让长期保教分离的国家直接采用教育部统一管理所有早期保育教育事务的模式,在政治、经济、文化、传统等各个层面均存在困难。可见,各国经济、文化和政治氛围不同,服务的人群不同,每一个国家在早期保育教育上都有着自己独特的价值和传统,面临着不一样的问题与挑战。

  第三,考虑潜在“风险”,平衡利弊冲突。在一体化、去集权化或私营机构参与方面,不论采取何种组合模式,都存在其潜在风险,政策制定者需谨慎考虑。例如,在一体化进程中,三种模式意味着三种一体化程度,不同程度一体化均存在其相应优势与局限性。需要考虑不同部门之间协调的机制,需明确不同部门的责任,及时确定牵头部门,也需要关注牵头部门对保育教育一体化进程中的负面影响,尽量平衡其负面效应。同样,去集权化和私营部门参与的进程中,需要制定中央宏观把控的政策机制,制定适合所有公共和私有机构的法规与监控系统,以平衡中央与地方、公共部门与私营部门的关系,不能权力过度倾斜。

文章
来源 莲山课
件 w w w.5 Y K
j.Co M
相关幼儿教育资料:
没有相关幼教

  • 上一篇幼教:
  • 下一篇幼教: 没有了